admin / 20.08.2018

Административная ответственность депутатов

Статья 19. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы

1. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.

2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:

а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

4. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

5. После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

6. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Некоторые проблемы привлечения к ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления

Привлечение к уголовной ответственности депутатов или должностных лиц органов местного самоуправления в современных российских условиях неизбежно вызывает различного рода коллизии. Одна из них связана с проблемой непрерывного осуществления муниципальной власти, которая, в свою очередь, непосредственно связана с обеспечением повседневной реализации прав граждан — жителей муниципального образования. Этим вопросам посвящена статья соискателя Российского государственного торгово-экономического университета К.Б. Тимофеева.

Одним из видов юридической ответственности, посредством которых государство обеспечивает охрану и защиту граждан и общества от правонарушений в сфере местного самоуправления, является уголовная ответственность. Вопросы, связанные с ее применением к субъектам, упомянутым в названии настоящей статьи, привлекают все большее внимание ученых, оттесняя на второй план столь модную в последние годы проблематику конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и выборных лиц местного самоуправления. Повышенный интерес к этим вопросам вызван, с одной стороны, существенным увеличением в последние несколько лет количества уголовных дел, возбуждаемых по фактам совершения выборными и иными должностными лицами местного самоуправления преступлений, а с другой стороны, необходимостью разрешения проблем применения норм материального и процессуального права, возникающих в ходе привлечения названных субъектов к уголовной ответственности.

Обобщение и анализ практики применения данного охранительного института к участникам общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, показывают следующую картину.

В период с 2006 по 2008 г. наблюдается всплеск совершения преступлений депутатами представительных органов муниципальных образований. Уголовные дела возбуждаются по фактам:

  • уклонения от уплаты налогов;
  • сокрытия доходов;
  • незаконного предпринимательства;
  • злоупотребления полномочиями;
  • нарушения правил охраны труда;
  • мошенничества;
  • кражи;
  • нанесения побоев;
  • умышленного причинения вреда здоровью средней тяжести;
  • применения насилия в отношении сотрудников милиции;
  • незаконных действий в отношении арестованного;
  • получения взятки.

Наибольшее количество дел в отношении названных субъектов возбуждается по фактам уклонения от уплаты налогов, сокрытия доходов, получения взятки.

Причем последний вид преступлений нередко совершается группой депутатов при наличии таких квалифицирующих признаков, как предварительный сговор и особо крупный размер. Так, в ноябре 2007 г. в Твери был оглашен приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером, обвиняемых в получении взяток на сумму 4 млн. руб. <1>.

<1> Подробнее см.: Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии прав на осуществление местного самоуправления: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 339, 340.

По данным составам преступлений уголовные дела возбуждались и в отношении глав муниципальных образований. Довольно известными являются процессы в отношении мэров Томска, Волгограда, Архангельска, Владивостока, Тольятти и др.

На практике возникает немало проблем, связанных с применением норм материального и процессуального права в ходе привлечения упомянутых лиц к уголовной ответственности. Нередко возникают дополнительные трудности, связанные с обеспечением исполнения обязанностей лиц, которые отстранены от должности решением суда в связи с расследованием уголовного дела (в порядке ст. 114 УПК РФ). Довольно известными являются такие проблемные ситуации, имевшие место в Тольятти (Самарская область) <2> и Рыбинске (Ярославская область) <3>.

<2> Попова О. Тольятти без мэра // Местное самоуправление. 2007. N 6 (165).
<3> Местное самоуправление. 2007. N 11 (170).

Так, в г. Тольятти имела место следующая ситуация. В конце декабря 2006 г. мэр города У. ушел на больничный, после того как прокуратура Самарской области возбудила против него первое уголовное дело — по незаконному распоряжению землей. 11 марта первый вице-мэр Р.

принял участие в выборах в губернскую Думу. Во время предвыборной кампании он ушел в отпуск, а после избрания и вовсе сложил с себя полномочия. Поскольку У. все еще находился на больничном, руководить городом стал заместитель мэра по ЖКХ И., которому был придан статус и.о. первого вице-мэра. Однако в соответствии с уставом города правом подписи финансовых документов обладают лишь мэр и в его отсутствие — первый вице-мэр. Таким образом, любые бюджетные решения, принятые И., могли быть оспорены в любой момент. Это привело к тому, что он не подписывал важные документы.

В начале апреля мэр вышел на работу. Депутаты городской Думы тут же обратились к нему с просьбой разрешить ситуацию с его первым заместителем. Дело в том, что согласно п. 10 ст. 33 Устава города, глава Тольятти «назначает и освобождает от должности по согласованию с городской Думой первого заместителя мэра города». Однако мэр не захотел решить этот вопрос, заявив, что справляется со всем самостоятельно. Сделать все это он не успел, поскольку 1 мая был арестован и с тех пор находится в СИЗО. Депутаты Думы вновь обратились к нему с просьбой решить вопрос о первом вице-мэре, но глава города снова ответил отказом. Поэтому они решили самостоятельно возложить на И. полномочия по руководству городом. Многие тольяттинские депутаты говорят о том, что выходом из ситуации было бы введение в городе внешнего управления. Однако губернатор выступает категорически против такого варианта развития событий, да и юридически он столь же сомнителен, как и назначение руководителем города И. Ситуация с исполнительной властью в Тольятти может разрешиться лишь после добровольной отставки У. или вступления в силу законного приговора суда, который лишил бы его полномочий мэра и оставил право депутатам назначить новые выборы и определить и.о. мэра.

В целях исключения таких ситуаций в Ярославской области был разработан законопроект, в соответствии с которым устанавливается порядок временного исполнения обязанностей главы муниципального образования в случаях, когда ни федеральным законом, ни принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования данный порядок не определен. В таком случае временным и.о. главы становится должностное лицо местной администрации, замещающее более высокую должность муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в Ярославской области. Органам местного самоуправления области предложено внести соответствующие изменения в уставы муниципальных образований <4>.

<4> Муниципальные образования Ярославской области не останутся без власти в случае ареста их главы // www.regnum.ru/news/fdcentral/yaroslavl/accidents/.

Ранее в ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> предусматривалось, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могли быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Иными словами, вышеназванные лица обладали неприкосновенностью, но только на территории муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действовал. Невыборные должностные лица органов местного самоуправления (муниципальные служащие) неприкосновенностью не обладали.

<5> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 3506.

Сейчас, в соответствии с ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <6>, гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

<6> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Согласно ч. 1 ст. 447 УПК РФ в отношении депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц органа местного самоуправления применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что это правило действует и в случаях возбуждения уголовных дел частного обвинения. Так, С. обратился в суд в порядке частного обвинения с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении X. по ч. 2 ст. 130 УК РФ за распространение оскорбляющих его сведений. По постановлению мирового судьи судебного участка N 1 Краснооктябрьского района Нижегородской области от 5 мая 2004 г. заявление С. возвращено. Ему было разъяснено, что поскольку X. занимает должность выборного должностного лица органа местного самоуправления, то в силу ст. ст. 447, 448 УПК РФ решение вопроса о возбуждении уголовного дела должен принимать прокурор Нижегородской области. Именно такая позиция была подтверждена Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 7 декабря 2004 г. N 9-Д04-41 <7>.

<7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 11.

На основании ч. 9 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

В соответствии со ст. 8 УК РФ основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Безусловно, особое внимание привлекают должностные преступления, предусмотренные в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Не менее интересными с точки зрения определения тенденций динамики противоправных деяний, совершаемых депутатами и должностными лицами местного самоуправления, являются следующие эпизоды. Так, в прокуратуре Кировской области появился свой «черный день» — день, когда был вынесен приговор по делу М. Кировской областной суд оставил в силе оправдательный приговор суда Советского района Кировской области в отношении бывшего главы района М., которого обвиняли в том, что он, будучи главой Советского района, подделал устав муниципального образования, превысив тем самым должностные полномочия (ч. 2 ст. 286 УК РФ) и совершив служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Как следует из материалов дела, М. были внесены изменения в текст устава, произведенные им без согласования с районной думой, которыми глава района значительно расширил свои полномочия. Однако федеральный судья Советского района не нашла в действиях главы местного самоуправления нарушения закона. По ее мнению, раз устав не прошел регистрацию, то «текста не было» и негативных для района и его жителей последствий не наступило. Хотя поддельный устав был успешно зарегистрирован в правительстве области, а затем официально опубликован в районной газете <8>.

<8> Овчинникова Е. Удивительные решения // Местное самоуправление. 2007. N 6 (165).

В соответствии со ст. 47 УК РФ за ряд преступлений предусмотрена санкция в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Данная санкция устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного наказания <9>. Эти нормы Уголовного кодекса были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ на предмет соответствия Конституции РФ <10>.

<9> Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М., 2006. С. 343.
<10> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П; Определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2006 г. N 64-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Н.Б. Скворцова на нарушение его конституционных прав положениями статьи 47 Уголовного кодекса РФ, пункта 2 части первой статьи 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пунктом 3 статьи 20 и абзацем шестым пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Гражданин Н.Б. Скворцов, работавший первым заместителем главы администрации г. Сходни Химкинского района Московской области, по приговору Московского областного суда от 3 марта 2004 г. был осужден за получение взяток по совокупности преступлений к шести годам лишения свободы в исправительной колонии строгого режима с лишением права занимать должности на государственной службе, в органах самоуправления и заниматься административно-хозяйственной деятельностью на срок три года. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ Скворцов указал, что не соответствуют Конституции РФ нормы Уголовного кодекса, законов о гражданской и муниципальной службе, в которых предусматривается применение двух наказаний (лишение свободы и лишение права заниматься определенной деятельностью), что он лишен избирательного права, права на государственную и муниципальную службу.

Отказывая заявителю, Конституционный Суд указал в Определении от 16 февраля 2006 г. N 64-О, что установление в законе наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в отношении лиц, осужденных за совершение преступлений коррупционного характера, согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.) и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г.), которые предусматривают в целях обеспечения выполнения договаривающимися сторонами обязательств по защите демократических институтов и ценностей, предупреждению, искоренению коррупции и формированию антикоррупционной политики установление временного запрета на занятие определенных должностей в публичном и частном секторах лицами, осужденными за преступления коррупционного характера.

Следует отметить, что совершение преступления главой органа местного самоуправления является квалифицирующим признаком многих уголовно наказуемых деяний, предусмотренных гл. 30 УК РФ (например, ч. 2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 УК РФ). Более суровая ответственность этого субъекта преступления обусловлена существенным объемом его полномочий и соответственно возможностью причинения большего вреда охраняемому уголовно-правовому объекту. Интересно отметить, что по смыслу уголовного законодательства под главой органа местного самоуправления может пониматься достаточно широкий круг должностных лиц. Это могут быть как выборные должностные лица (в том числе председатель представительного органа местного самоуправления), так и назначаемые (например, сити-менеджер, возглавляющий городскую администрацию) <11>.

<11> Шнитенков А. Глава органа местного самоуправления как субъект должностного преступления // Законность. 2005. N 8. С. 18 — 20.

Отмеченные особенности не всегда учитываются в судебной практике, что приводит к ошибочной квалификации преступлений. Так, по приговору Ленинградского областного суда Ж. осужден по ч. 3 ст. 290 УК РФ. Он признан виновным в том, что, являясь должностным лицом — главой администрации Юкковской волости Всеволожского района Ленинградской области, т.е. главой органа местного самоуправления, получил взятку от генерального директора ООО «Сильвер» в сумме 500 дол. США за выделение земельного участка для мастерской по обслуживанию автомобилей.

Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил протест заместителя Генерального прокурора РФ о переквалификации действий Ж. с ч. 3 на ч. 1 ст. 290 УК. В обоснование такого решения указано, что осужденный ошибочно был признан главой органа местного самоуправления. Согласно Уставу муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» в этом образовании определены два органа местного самоуправления: собрание представителей и администрация муниципального образования. Администрация осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность под непосредственным руководством главы муниципального образования. Из положения об администрации Юкковской волости администрации муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» следует, что администрация волости является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования на правах юридического лица и подотчетна главе муниципального образования. Таким образом, Ж. был должностным лицом, а не главой органа местного самоуправления администрации муниципального образования «Всеволожский район Ленинградской области» <12>.

<12> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 10.

Это решение еще раз подчеркивает, что главой органа местного самоуправления не может считаться руководитель любого муниципального органа. В данном случае Ленинградским областным судом не было учтено, что Ж. был лишь главой структурного подразделения администрации муниципального образования, исполняющим свои функции по трудовому договору <13>.

<13> Шнитенков А. Указ. соч. С. 18 — 20.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что вопросы привлечения к уголовной ответственности депутатов, должностных лиц местного самоуправления нередко тесно переплетаются с проблемами непрерывного осуществления муниципальной власти, которые непосредственно связаны с обеспечением повседневной реализации прав граждан — жителей муниципального образования. Уставное регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением полномочий упомянутых лиц, оказывается, требует учета не только законов, регулирующих сферу местного самоуправления, но и уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

FILED UNDER : Статьи

Submit a Comment

Must be required * marked fields.

:*
:*